[비즈한국] 自2001年电力产业结构调整以来持续了25年的“5社分立体制”即将落下帷幕，取而代之的是一家大型发电公企。此举旨在消除割裂的公企结构所带来的低效问题，并有力推动国家主导的能源转型。目前，关于通过合并发电公企以加强能源公共性的“期待”，与担心出现大型垄断公企及市场扭曲的“担忧”正处于激烈博弈之中。
气候能源环境部于9月4日在韩国电力南首尔总部举行了“发电公企合并方案座谈会”，并正式发布了将韩国南东、中部、西部、南部、东西发电等5家发电公企合并为一家公司，新设韩国电力100%子公司“韩国发电（暂定名）”的推进计划。
内部治理结构将进行大规模精简，并向以能源转型为中心转型。原有的“5名社长·5名监事·10名常任理事”体制将大幅压缩为“1名社长·1名监事·4名常任理事”体制。分散在5家公司总部的管理人员将从2400余人缩减至1800余人左右。裁减出的600余人将被重新部署到新设的3-4个“地区再生能源总部”，专门负责太阳能、陆上风能等区域性新能源的扩大工作。总部将构建由再生能源总部、公正转型总部、安全技术总部、企划管理总部等4个部门组成的架构。
合并完成后，合计发电装机容量将达到约53GW，成为除中国外全球排名第8（含中国则为第14位）的全球性超大型发电公司。政府提出了明确的时间表：在今年定期国会期间制定特别法，为许可议题、原公司权利义务及劳动合同继承、简化合并流程、免除企业合并审查等提供法律依据；同时于9月内成立由次官担任委员长的“发电公企合并准备委员会”，并计划在2027年10月1日正式完成出航。
支持方：“恢复能源公共性与基于单一法人的雇佣继承”
支持合并的一方强调，由公共主导能源转型以及解决分立体制下的结构性低效是核心理由。
首先，批评者指出，自2001年新自由主义式分立以来，5家公司之间仅产生了无意义的恶性竞争和重复费用，且由于国内90%以上的再生能源投资被民间资本占据，导致了“变相私有化”的加剧。因此，只有由公共部门直接负责大规模扩大再生能源，才能恢复电力公共性和能源主权。
绿色联合气候能源组组长黄仁哲表示：“将公民生活中的必需品——能源交给以营利为中心的民间经营者是不合适的。只要利润不足，民间经营者随时可能取消项目，因此合并后的发电公企必须扩大投资规模，由公共主导带动海上风能等的扩展。”
主要理由还包括，将分散的研发（R&D）和投资财源整合，并通过共同采购燃料和统一维修物资来降低成本，从而减少未来电价上涨的压力。8月7日在国会举行的“备战AI时代的理想电力产业结构”研讨会上，发电工会委员长制勇顺强调：“政府将25年来未解决的问题转向合并讨论，符合发电劳动界的长期诉求。2001年分立后，各发电公司自行采购LNG，反而削弱了天然气公社的采购话语权，产生了负面效果。”
关于退出煤电后的“公正转型”，也有观点认为只有在单一法人体制下才具有现实可行性。在煤电厂相继关停的情况下，唯有成为单一公企，才能将火电工人顺畅地转岗至公共再生能源岗位。
主持国会研讨会的共同民主党议员金柱泳强调：“随着煤电全面退出，火电工人的雇佣危机日益凸显。与其成立独立的新能源子公司，不如在合并发电公企的治理结构框架内设计吸收他们的雇佣和风险，这才是‘以结构保障公正转型’。”
担忧方：“市场信号麻痹、网中立性受损及路径依赖的陷阱”
另一方面，也有人警告称，大型垄断公企的出现会导致市场扭曲和电网公平性受损。
9月1日在由国会气候危机脱碳经济论坛和气候解决方案共同主办的“能源转型期的发电公企，如何进行重组”座谈会上，共同民主党议员朴智惠在贺词中表示：“虽然分立导致的低效是必须解决的问题，但不能让合并演变为大型垄断企业的出现，从而损害网中立性并妨碍公平电力市场的构建。特别是在同一企业内同时执行‘脱煤资产管理’和‘扩大再生能源’这两种相互冲突的任务，有可能会削弱能源转型的动力。”
最大的争议在于，随着占据批发电力供应60%以上份额的垄断经营者出现，可能引发市场扭曲。有人提出风险称，占支配地位的经营者可能会通过调节供应容量或歪曲发电成本提报数据，人为操纵批发电力价格（SMP）。
担任研讨会主讲人的崇实大学教授李有秀指出：“一旦诞生市场占有率达到60%的庞大公企，电力交易所的价格竞价制度或实时市场等市场化路线图将失效，市场价格信号将完全丧失。这种结构最终只能沦为名义上是市场、实则为‘管理型市场’的体制。”
此外，还有对损害“电网中立性”的警告。网中立性是指为防止重复投资，作为自然垄断领域的输配电网，应确保所有发电经营者都能无差别、公平、平等地使用。然而，如果拥有输配电网垄断权的韩国电力与大型合并发电公司结合，可能会通过延迟民营再生能源接入、转嫁不公平的输出限制、牵制直接电力购买协议（PPA）等方式，阻碍再生能源的扩大。
李有秀教授批评称：“只要发电公企还是韩国电力的子公司，就很难排除形成公共卡特尔的可能性。在电网饱和的情况下，存在优先保障合并公企发电机的接入和调度，而将系统歧视和无补偿输出限制转嫁给民营再生能源或能源存储装置（ESS）的巨大风险。”
对此，气候部电力产业政策科长姜景泽在座谈会上反驳称：“网中立性问题更多是源于韩国电力兼营输配电网和电力销售的垂直结构，而非发电公司是一家还是五家的问题，这与发电公司合并属于不同层面的事。”也有人提出，如果网中立性有问题，可以将运营输配电网的韩国电力与发电公企的关系改为独立法人，而非子公司形式。
还有意见指出，能源转型的速度反而可能放缓。在发电公企装机容量中，传统化石燃料和核电占比超过95%，而再生能源仅占0.3%左右的情况下，如果庞大的单一组织出航，为了防御既有化石资产的损失而加强“路径依赖”，可能会导致脱煤动力下降。
气候解决方案电力市场系统组研究员金世元指出：“如果发电子公司真心有能源转型意愿，过去25年里完全可以增加再生能源。合并为单一组织后，很难产生积极推动那些需要削弱自身核心业务的再生能源扩张的现实动力。与其这样，不如拆分为减排火电法人和专门负责再生能源的公共法人，通过将火电缩减产生的劳动力逐步重新部署并过渡到持续扩张的再生能源法人中，从公正转型的角度看，这种结构更自然、更具逻辑性。”
相反，黄仁哲组长反驳称：“如果一个法人只包含需要退出的资产，那必须反问该如何行动。如果进行脱化石燃料转型，该法人就会消失，要求其选择自行关闭公司是非常困难的，因此反而更有可能强化路径依赖并抵制转型。”
此外，还有批评指出，5家公司的合并负债率达到约160%，再加上煤电关停费用，仅靠简单的合并就能获得大规模融资能力的说法是“财务错觉”，反而可能加剧官僚主义式的低效。
呼吁加强对电力公企的民主监管与设立独立监管机构
尽管对合并的判断存在分歧，但双方都达成共识，认为必须为大型电力公企设立民主监督机制和制度性安全装置。
首先，要求对大型电力公企进行“民主监督”的呼声很高。要求确保从项目规划到评估的透明度，防止合并后的公企像过去一样单方面、非民主地强行推进电网或电厂建设。
公共运输工会发电非正规职连带支部长李泰世强调：“如果合并和雇佣对策仅仅止步于母公司公企的合并，那么对9000余名分包及子公司劳动者没有任何意义。为了防止大型公企压杀地区分散型能源或随意延长化石燃料使用寿命，必须在合并法人内部设计让居民和劳动者参与决策的民主监督机构。”
设立独立的电力监管机构的呼声也随之出现。有人主张应新设独立于政府或电力当局的“电力监督院”等机构。并以此建立公平的电网使用规则，监督市场支配力的滥用。
金世元研究员表示：“目前的电气委员会隶属于气候部，无法行使实质性的监管职能。像金融市场的金融监督院·金融委员会，或是普通市场的公平交易委员会一样，为了加强市场监控和系统监管功能，有必要设立独立的监管机构。”
然而，围绕独立监管机构性质的警惕声音也不小。作为研讨会讨论嘉宾出席的忠南大学教授郑世恩引用英国独立监管机构Ofgem（英国能源与天然气市场办公室）的案例提出了不同角度的问题。郑教授表示：“像英国Ofgem那样在市场开放后设立的监管机构，可能会被市场原教旨主义者所掌控，进而反过来压制作为公企的韩国电力，损害公共性。目前，比起盲目追求机构独立，应优先落实由国家保障成本、通过公共方式管理电价的原则，以解决韩国电力的亏损问题。”