重大灾害处罚法实施3周年
经济正义实践市民联合会国策事业监察团团长申英哲：“应增加总承包商的直接施工比例”

【Biz韩国】今天，又有一位建筑工地的劳动者未能平安回家。在韩国所有产业中，建筑业是发生死亡事故最多的领域。为了防止因未能履行安全或保健义务而导致劳动者死亡的悲剧，我国制定了《关于惩处重大灾害等的法律》（简称“重大灾害处罚法”），并于2022年1月起正式实施。然而，每年在建筑工地丧生的劳动者人数依然保持在三位数。为了减少建筑工地的死亡事故，我国社会应当付出怎样的努力呢？

Biz韩国采访了经济正义实践市民联合会（经实联）国策事业监察团团长申英哲，询问了减少建筑工地产业灾害的方法。申英哲团长不仅是土木施工技术士和建筑工程学博士，还曾在综合建筑公司、法律事务所、地方自治团体以及专业建筑公司等多个领域工作。目前，作为建设经济研究所所长及经实联国策事业监察团团长，他正致力于寻找解决韩国建筑工地问题的方法。在重大灾害处罚法实施3年后的今天，申所长如何看待韩国的建筑安全状况呢？

“重大灾害处罚法实施后，建筑工地的死亡人数确实有所减少。虽然这其中受市场低迷导致建筑工地本身减少的影响，但制度实施的效果也是显而易见的。随着未采取安全措施的总承包商经营责任人开始受到处罚，建筑行业开始在工地安全管理上投入时间和费用。过去，建筑工地的监督管理实际上是由分包商负责的，但以最低价中标的分包商往往缺乏足够的资金和时间用于安全管理。因此，过去在建筑工地上有很多分包商的劳动者失去了生命。不过，重大灾害处罚法引入之初所期待的灾害减少效果是否真正达到了预期，依然值得深思。”

申英哲团长认为，重大灾害处罚法在减少建筑工地死亡人数方面发挥了一定作用。根据韩国雇佣劳动部的灾害调查对象死亡事故发生现状资料显示，建筑行业死亡人数从重大灾害处罚法实施第一年的2022年341人，减少至2023年的303人和2024年的276人。申团长指出，过去很多灾害的发生是因为总承包商实际上是以最低价转包工程，而分包商则在资金匮乏的情况下承担了工地的安全管理任务。随着惩处有能力的总承包商负责人的法律出台，建筑工地的灾害也随之减少。

“若想从根本上减少建筑工地的重大灾害，必须改变依赖分包的生产结构。有必要提高首次中标工程的总承包商的直接施工比例。虽然不能要求承接的工程全部由自己施工，但至少对于结构框架或土木工程等对安全和质量有重大影响的主要工序，应要求总承包商以合同工程费的50%以上进行直接施工。只有当总承包商直接负责施工时，才能将安全管理费用适当地反映在工程造价中进行投标，并切实管控工地安全。”

申英哲团长主张，减少建筑工地重大灾害的首要方案是提高总承包商的直接施工比例。虽然无法强制要求尊重私有财产自治的民间工程，但他认为，至少在公共工程的主要工序中，无论工程金额大小，都应将总承包商的直接施工比例提高到50%。根据《建设产业基本法》，建筑业者在承接工程金额1万亿韩元以下的工程时，必须按照劳务费基准直接施工10%至50%。然而，直接施工义务比例却呈现出一种随着工程费增加而降低的结构：合同额不足3亿韩元时为50%，30亿韩元以上、70亿韩元以下时仅为10%。

“也应赋予许可授权人监督建筑工地安全的责任。拥有工程许可权的地方自治团体在签发许可的瞬间，往往就摆脱了工地管理责任。目前，监督韩国施工现场质量与安全的角色由工程监理人承担，但雇佣监理人的‘甲方’角色是由建筑业主担任的。这种结构注定导致工程监理必须从属于建筑业主。拥有最强大许可权的地方政府在发放许可后，仅接收监理中期报告和竣工报告，却不承担自己所许可工地的安全责任。将许可授权人纳入安全责任范围的唯一方法，就是强制规定由许可授权人直接签署工程监理合同。”

工程监理人是指确认建筑物、建筑设备或工程设施是否按照设计图纸施工，并对质量管理、工程管理、安全管理等进行指导和监督的人。根据《建筑法》，目前指定住宅用建筑或小型建筑的工程监理人的权力归许可授权人所有，但实际上所有的工程监理合同签署权都掌握在建筑业主手中。申所长主张，为了保证监督工地安全和施工质量的监理人的独立性并对其进行监督，监理合同签署权必须由许可授权人掌握。当然，监理费用仍由建筑业主承担。

“为了让许可授权人能够妥善监督建筑工地安全，必须充实地方建筑安全中心。应建立一种让许可授权人能够随时查看工程监理人活动及书面记录的结构，并确保他们能够从技术层面对工地安全和监理活动进行指导和监督。政府为了让建筑师、建筑结构技术士、建筑施工技术士等专家辅助地方工地的安全管理工作，引入了地方建筑安全中心，但目前我国有一半的地方建筑安全中心因人员不足而名存实亡。如果无法正常运营地方建筑安全中心，就应该剥夺其许可权。”

地方建筑安全中心是地方政府下属专门负责检查地方建筑安全的机构。由建筑专业人员负责执行地区许可相关的技术审查和工地安全管理工作。为了防止行政机关因专业性不足而导致的安全管理空白，韩国国会于2017年修订《建筑法》，引入了地方建筑安全中心。广域地方政府、人口50万以上的基础地方政府，以及建筑许可面积或老旧建筑比例排名前30%以内的基础地方政府，必须在其管辖区域内设置地方建筑安全中心。据Biz韩国调查显示，在韩国127个地方建筑安全中心中，有61个（48%）甚至无法配备必要的专业人员。